Rivista di diritto dell’economia, dei trasporti e dell’ambiente, II/2004

 

La gestione integrata e sostenibile
delle zone costiere nel diritto internazionale **

 

Caterina Montebello **

 

 

 

 

 

Sommario: 1.      Premessa - 2. Strumenti giuridici internazionali nella tutela e gestione delle coste - 3. Cenni sul recente “ Studio di fattibilità per uno strumento giuridico sulla gestione integrata delle aree costiere nel Mediterraneo” (UNEP/MAP).

 

 

1. Premessa

Solo dagli anni ottanta si è diffusa una maggiore consapevolezza internazionale dei problemi riguardanti le zone costiere, in quanto aree “sensibili”, in cui si concentrano attività spesso tra loro conflittuali ed in cui si registra un’eccessiva densità demografica [1]. Turismo, acquacoltura, pesca, diporto nautico e porti turistici, trasporti marittimi e intermodali e connesse infrastrutture, sfruttamento di giacimenti petroliferi e minerari, proprietà pubblica e privata rientrano tra quei molteplici usi il cui sviluppo “irresponsabile” mina fortemente lo sviluppo sostenibile dell’ambiente costiero.

Pur esistendo, ovviamente, una molteplice varietà di zone costiere (diversamente caratterizzate, per esempio, dalla geografia del paese, dall’orienta­mento della costa, dal valore economico delle risorse costiere, dalla concentrazione della popolazione e delle infrastrutture e dal livello di sviluppo del paese), esse vanno comunque intese come sistemi interattivi mare-terra, dinamici e fragili, da tutelare attraverso l’elaborazione di più complete e approfondite tecniche di pianificazione e gestione in grado di affrontare, in modo complessivo ed integrato, i problemi dell’articolazione delle competenze istituzionali, delle possibili fonti di impatto sul territorio costiero e degli interventi necessari.

La materia della pianificazione territoriale delle zone costiere è caratterizzata, ancora in molti paesi, da una sovrapposizione di norme giuridiche nazionali, con competenze frammentate e carenze di orientamento dovute al perseguimento di obiettivi tra loro contraddittori.

La mancata elaborazione di una gestione integrata delle zone costiere, a causa dei vincoli ordinamentali di ciascun paese, si ravvisa anche nel nostro ordinamento. Infatti, nonostante la ormai nota crisi della rigida categoria del demanio marittimo [2], non si è ancora pervenuti ad un effettivo “assorbimento” giuridico del concetto di gestione integrata delle zone costiere ed, a monte, all’individuazione normativa di una nozione elastica zona costiera [3]. Come meglio si evidenzierà avanti, gli strumenti internazionali di soft law susseguitesi negli anni - e volti ad indirizzare i singoli Stati ad adottare normative interne in grado di assicurare una gestione integrata delle aree costiere (attraverso l’individuazione approfondita dei principi, degli obiettivi e di modalità procedurali) - non si sono rivelati sufficienti a promuovere l’implementazione di questo nuovo e diverso metodo di gestione. Da qui è emersa, di recente, nell’ambito del sistema di Barcellona [4], l’esigenza di adottare un nuovo strumento normativo regionale appositamente dedicato alla gestione integrata delle aree costiere e, soprattutto, di carattere vincolante - essendosi dimostrata utopistica, negli anni, l’adozione volontaria da parte dei singoli Stati degli orientamenti e delle raccomandazioni in materia.

 

2. Strumenti giuridici internazionali nella tutela e gestione delle coste

Nell’ambito della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (Montego Bay 1982) [5], pur non rinvenendosi espliciti riferimenti alle problematiche relative alle coste, non mancano i riferimenti all’area costiera nel contesto dell’ambiente marino. Così, l’art. 194, par. 5, prevede che le misure prese per proteggere e preservare l’ambiente marino “includono quelle necessarie a proteggere e preservare ecosistemi rari o dedicati, come pure l’habitat di specie in dimi­nuzione, in pericolo o in via di estinzione e altre forme di vita marina”. La Convenzione di Montego Bay copre, inoltre, le aree costiere come gli estuari (art. 1.4), le foci dei fiumi (art. 9), le baie (art. 10), i porti (art. 11), l’inquina­mento da fonti terrestri (art. 207). L’espressione area costiera si rinviene, ancora, in altre norme della Convenzione, quali l’art. 211, 1 e 7 relativo all’inqui­na­mento da navi e l’art. 221 relativo alle misure atte ad evitare l’inquinamento derivato da incidente in mare [6].

La Convenzione sul diritto del mare costituisce la base internazionale per il perseguimento delle finalità di protezione e lo sviluppo sostenibile dell’am­biente marino e costiero e delle sue risorse e, in quanto tale, viene richiamata dal Programma di Azione “Agenda 21” (approvato, com’è noto, dalla comunità internazionale nella Conferenza delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo, tenutasi a Rio de Janeiro nel 1992 [7]) che ha dato, appunto, un forte input alla materia.

La gestione integrata delle aree marine e costiere è, infatti, espressamente considerata una delle principali componenti del concetto di sviluppo sostenibile, come strumento in grado di accrescere il benessere delle comunità costiere e mantenere l’integrità ecologica e la diversità biologica. In particolare, il Capitolo 17 di Agenda 21, relativo alla protezione degli oceani, di tutti i tipi di mare compresi i mari chiusi e semichiusi e le zone costiere e la protezione, l’utilizzazione razionale e la valorizzazione delle loro risorse viventi, indirizza gli Stati costieri verso nuovi approcci integrati alla gestione delle aree costiere, a livello globale, regionale e nazionale, attraverso metodi e strumenti interdisciplinari, partecipativi, e responsabilizzanti.

Da qui, è seguita tutta una serie di altre importanti iniziative promosse, a livello universale e regionale, dalle organizzazioni internazionali interessate ad una corretta gestione delle coste e volte a sottolineare la necessità di elaborare ed applicare una strategia globale di gestione integrata e durevole dell’am­biente costiero, che tenga conto delle interazioni tra ambiente, patrimonio socio-culturale e le comunità.  Mi limito a citare la raccomandazione dell’OCSE, C(92)114 del 23 luglio del 1992, dedicata appunto alla gestione integrata delle zone costiere; ancora, il Codice di condotta della FAO per una pesca responsabile del 1995, il cui art. 10 è interamente dedicato alla integrazione della pesca nella gestione delle aree costiere [8]; nonché il modello normativo sulla gestione sostenibile delle aree costiere ed il Codice Europeo di condotta applicabile alle aree costiere elaborati dal Consiglio d’Europa nel 1999, volti ad ispirare le normative nazionali nel perseguire l’integrazione a livello territoriale ed istituzionale, una corretta pianificazione e formulazione legislativa e la cooperazione internazionale tra le aree costiere transfrontaliere.

In accordo con le raccomandazioni di Rio, importanti strumenti sono stati adottati in ambito regionale e, in particolar modo nell’area del Mediterraneo che ci interessa direttamente [9]. Con riferimento al c.d. sistema di Barcellona del 1976 dato dalla Convenzione sulla protezione dell’ambiente marino del Mediterraneo e dai suoi Protocolli, è già significativo come con gli emendamenti del 1995 si sia provveduto a modificare il titolo della stessa convenzione includendovi anche il riferimento alle regioni costiere (Convenzione sulla protezione dell’ambiente marino e del litorale del Mediterraneo) [10]. Tra le modifiche più significative si segnalano quelle concernenti l’art. 4 della Convenzione che, completamente riformulato, include chiaramente tra gli obblighi gravanti sugli Stati parte, quello di promuovere una gestione integrata delle zone costiere, tenendo in considerazione la protezione delle aree di interesse ecologico e l’uso razionale delle risorse naturali.

Le Parti Contraenti della Convenzione di Barcellona e relativi Protocolli hanno, altresì, adottato il MAP Fase II (Piano di Azione elaborato in sede UNEP per la protezione dell’ambiente marino e lo sviluppo sostenibile delle aree costiere del Mediterraneo) che individua tra i suoi obiettivi principali quello di “garantire una gestione durevole delle risorse naturali, marine e terrestri, ed integrare l’ambiente nello sviluppo economico e nella pianificazione del territorio”. A tal fine, è considerata essenziale la comprensione delle relazioni intercorrenti tra le risorse costiere, il loro uso e gli impatti reciproci dello sviluppo e dell’am­biente. Ciò per perseguire obiettivi più specifici, quali “la preservazione della diversità biologia negli ecosistemi litoranei; la pianificazione del litorale per risolvere i problemi di concorrenza tra urbanizzazione, industrializzazione, turismo, trasporti, agricoltura e acquacoltura, e per preservare gli ecosistemi per le generazioni future; il controllo delle pressioni demografiche sull’uso delle risorse costiere; la realizzazione degli obiettivi ambientali ed economici a costi accettabili per la società; la prevenzione ed eliminazione, in tutta la misura del possibile, degli inquinamenti di origine urbana, industriale, turistica, agricola e acquicola, dei rifiuti solidi e liquidi e dei rischi naturali e tecnologici; la partecipazione delle popolazioni e delle loro associazioni, in vista di fare appello al sentimento civico per far fronte a nuove sfide; lo sviluppo delle capacità istituzionali e delle risorse umane per far fronte a questi molteplici obiettivi incrociati e spesso concorrenti”(1.4). Per far ciò, si incoraggia l’elaborazione, a livello nazionale e locale, di legislazioni pertinenti e la creazione o il rafforzamento delle capacità istituzionali, oltre che l’elaborazione e l’attuazione di strumenti appropriati, come sistemi di telerilevamento, d’informazione geografica, di analisi sistemica e studi dell’impatto sull’ambiente, nonché strumenti economici. 

Sulla base di tale programma d’azione, si sono poi susseguiti orientamenti, raccomandazioni, linee guida, libri bianchi, programmi sperimentali ecc. [11] che, sicuramente, hanno avuto un ruolo utile ed importante per una migliore comprensione da parte degli Stati del Mediterraneo del concetto di gestione integrata, oltre ad aver contribuito, sebbene in maniera insufficiente, al controllo dello sviluppo delle aree costiere.

Oltre a questo nutrito corpo di soft law instruments e sempre con riferimento alla regione mediterranea, riferimenti espressi alla gestione costiera si rinvengono nel Protocollo sulle aree specialmente protette e la diversità biologica nel Mediterraneo così come emendato nel 1995 [12] ed, ancora, il nuovo Protocollo relativo alla cooperazione in materia di prevenzione dell'inquinamento provocato dalle navi e, in caso di situazione critica, di lotta contro l'inquinamento del Mare Mediterraneo del 2002 [13] ed il Protocollo contro l’inquinamento da fonti e attività da terra del 1980 ed emendato a Siracusa nel 1996 [14].

Anche in ambito comunitario non sono mancate le iniziative volte a promuovere una strategia europea sulla gestione integrata delle zone costiere e, tra quelle più recenti, si segnalano il Programma dimostrativo della Commissione europea sulla gestione integrata delle zone costiere 1997-1999 (avviato in seguito ad un’apposita Risoluzione del Consiglio dell’Unione Europea del 6 maggio 1994), la Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo del settembre 2000 “sulla gestione integrata delle zone costiere: una strategia per l’Europa” [15] e la Raccomandazione del Parlamento Europeo e del Consiglio 2002/413/CE, del 30 maggio 2002, relativa all’attuazione della gestione integrata delle zone costiere in Europa. Anche qui, si tratta comunque di atti non vincolanti, a parte alcune previsioni riguardanti le aree costiere nelle normative comunitarie di settore, quali appunto l’ambiente e la pesca.

Questa breve panoramica dimostra come non siano mancate forti sollecitazioni internazionali, soprattutto dopo Rio, all’attuazione di una gestione integrata e sostenibile delle zone costiere, ma è anche vero che nonostante questi sforzi (comunque parziali e localizzati) nell’ambito del MAP, del partenariato euromediterraneo [16] e dell’Unione Europea, gli Stati costieri appaiono impotenti nell’affrontare i trend evolutivi in atto. Solo pochi paesi, infatti, hanno adottato strumenti normativi adatti a realizzare una gestione integrata sia a livello territoriale (rompendo le barriere tra terra e mare), sia a livello istituzionale, nell’ottica di una strategia globale.

 

3. Cenni sul recente “ Studio di fattibilità per uno strumento giuridico sulla gestione integrata delle aree costiere nel Mediterraneo” (UNEP/MAP)

I forti progressi realizzatesi nel diritto internazionale verso il riconoscimento giuridico delle interrelazioni tra mare e terra, soprattutto con riferimento ai mari regionali, non si sono dunque dimostrati sufficienti ad indurre gli Stati costieri ad adottare nuove e corrette metodologie di gestione. 

Da qui, nel corso del 12th Meeting tra le Parti contraenti della Convenzione di Barcellona (Monaco, 2001), è stata adottata una raccomandazione (II/C/4) relativa alla predisposizione di uno Studio di fattibilità di uno strumento giuridico sulla gestione sostenibile delle aree costiere nel Mediterraneo. Il documento [17], presentato al 13th Meeting delle Parti contraenti (Catania, 2003), rileva, a ragione, l’irrilevanza che avrebbe, in materia, l’elaborazione di una nuova raccomandazione o di altro strumento soft, che varrebbe a ribadire quanto già ampiamente scritto nelle varie liste di obiettivi raccomandati,  rimasti però senza alcuna effettività.

Lo strumento proposto nello studio di fattibilità è quello del protocollo [18], uno strumento vincolante, consentito dal sistema di Barcellona [19], e considerato anche come un passo logico all’interno del sistema stesso.

Ai fini della predisposizione di tale protocollo, sono analizzate le diverse alternative che si presentano in ordine al grado di dettaglio delle misure, procedure e standard da prevedere, secondo le posizioni che assumeranno gli Stati contraenti.

Si fa riferimento all’ipotesi di un protocollo a contenuto generale o protocollo quadro, abbastanza flessibile da adattarsi alle diverse situazioni esistenti nel Mediterraneo, ferma restando la libertà degli Stati membri di adottare nelle loro legislazioni nazionali standard più avanzati o rigorosi. Soluzione questa che, tuttavia, non sembra in grado di garantire il raggiungimento di quei risultati, finora perseguiti senza reale successo.

Ancora, si considera un protocollo più dettagliato - che verrebbe, altresì, a comprendere, ad esempio, non solo una generale definizione di area costiera, ma anche la sua delimitazione - e che, già solo per questo, appare impraticabile, se si considerano le forti differenze esistenti tra le normative di ciascun paese.

Dopo attente riflessioni, la soluzione ritenuta preferibile nel documento di studio è quella  intermedia, data l’esigenza di flessibilità che deriva dalla complessità specifica e tecnica della legislazione costiera. Si vedrà, poi, quanto questo elemento di flessibilità influirà, durante il processo di negoziazione, nella forma finale dell’atto.

I lavori, dunque, sono ormai avviati per la predisposizione di uno strumento innovativo nel sistema di Barcellona, vincolante, e che sembra ormai inevitabile per il raggiungimento di un’effettiva gestione integrata e sostenibile delle aree costiere, anche in sinergia con le altre convenzioni e protocolli cui si è fatto cenno.