Home page

Vol. VI/2008

RIVISTA DI DIRITTO DELL’ECONOMIA,

DEI TRASPORTI E DELL’AMBIENTE

 

 

Il regime giuridico di assegnazione delle bande orarie negli aeroporti comunitari.
La disciplina sanzionatoria italiana: il decreto legislativo 4 ottobre 2007, n. 172


Chiara Vagaggini*


Il problema della ripartizione tra i vettori degli orari di atterraggio e di decollo ha assunto una concreta rilevanza soltanto a seguito del processo di liberalizzazione(1) per l’accesso al mercato dei vettori comunitari, processo che si è concluso nel 1992 con l’adozione, in sede comunitaria, dei regolamenti nn. 2407(2), 2408(3), 2409(4).

Prima dell’avvio della fase di liberalizzazione la regolamentazione delle bande orarie (slots) era essenzialmente affidata al coordinamento fra le principali compagnie aeree di bandiera che si ripartivano gli slots nell’ambito di apposite conferenze(5).

Tale sistema, nel quale l’intervento pubblico di fatto si limitava ad un formale potere di ratifica ex post di decisioni già assunte dalle compagnie aeree, impediva un corretto funzionamento delle dinamiche concorrenziali e non assicurava ai vettori pari opportunità nell’offerta dei servizi di trasporto aereo(6).

Per questi motivi, nella seconda metà degli anni ’80, le istituzioni comunitarie hanno iniziato ad occuparsi della problematica della slot allocation(7).

L’ampliamento dei livelli di offerta dei servizi di trasporto aereo, quale diretta conseguenza del processo di deregolamentazione e di liberalizzazione, ha portato in ambito comunitario ad un riesame dei tradizionali meccanismi di assegnazione degli slots. Nei primi anni ’90, infatti, il crescente squilibrio tra l’espansione del sistema di trasporto aereo in Europa e la disponibilità di infrastrutture aeroportuali in grado di fronteggiare la domanda, aveva determinato la congestione di numerosi aeroporti comunitari(8).

Allo scopo di promuovere un’effettiva apertura delle rotte nazionali alla concorrenza a beneficio dell’utenza veniva, quindi, elaborato il regolamento (CEE) n. 95 del 18 gennaio 1993 del Consiglio(9) che introduceva norme comuni per l’assegnazione delle bande orarie negli aeroporti comunitari atte a garantire l’accesso al mercato di tutti i vettori secondo regole trasparenti, imparziali e non discriminatorie(10).

Con la normativa in esame le istituzioni comunitarie hanno provveduto ad integrare i meccanismi di assegnazione degli slots già elaborati in sede IATA, introducendo quei correttivi indispensabili ad assicurare maggiore imparzialità e trasparenza nella distribuzione degli stessi(11).

Il fondamentale obiettivo perseguito dal legislatore comunitario è stato quello di «creare una struttura in grado di gestire la capacità degli aeroporti congestionati della Comunità» e di assicurare ai vettori aerei un’equa regolamentazione della ripartizione delle bande orarie(12). Ne è, quindi, scaturita un’articolata disciplina diretta ad integrare il pacchetto sulla liberalizzazione del trasporto aereo, attraverso la creazione di un meccanismo atto «ad evitare, per scarsa disponibilità di bande orarie, una ripartizione diseguale dei vantaggi della liberalizzazione, nonché una distorsione della concorrenza»(13).

Il sistema introdotto dal reg. (CEE) n. 95/93 ha, tuttavia, solo in parte concretizzato quei fondamentali obiettivi di trasparenza, concorrenzialità e neutralità nell’assegnazione degli slots. Il regolamento in esame, infatti, non ha significativamente scalfito i precedenti meccanismi di ripartizione delle bande orarie, conservando molte delle pratiche in uso fra i vettori, quali il libero scambio degli slots, il loro utilizzo gratuito e la tutela dei diritti acquisiti(14). La disciplina comunitaria ha, infatti, regolamentato la procedura di assegnazione delle bande orarie, ispirandosi ampiamente a «principi da tempo affermatisi nella prassi della slot allocation negli scali europei, ricercando, peraltro, una linea di compromesso, o un punto di equilibrio tra la tutela dei legittimi interessi dei grandi vettori europei e la salvaguardia di un mercato in via di liberalizzazione»(15).

Le regole introdotte dal regolamento (CEE) n. 95/93, basate essenzialmente sul principio dei “diritti acquisiti”(16) sono, pertanto, risultate inidonee a consentire l’accesso al mercato di nuovi vettori e ad ottimizzare l’uso efficiente della scarsa capacità aeroportuale. Si rendeva, quindi, necessaria la predisposizione di nuovi meccanismi atti a perseguire questi fondamentali obiettivi. Le numerose carenze della disciplina comunitaria erano state evidenziate anche dal responsabile della Air Transport Policy Unit della Commissione CEE, Frederick Sorenses che, riferendosi espressamente al testo normativo allora vigente rilevava: «(…) gli Stati membri lo hanno applicato con molta lentezza, alcune disposizioni non sono state comprese, (…) di conseguenza i vettori hanno ricevuto trattamenti diversi nei vari aeroporti congestionati della Comunità proprio in una materia così complessa come l’assegnazione degli slots. (…) Non tutti i coordinatori hanno potuto agire in maniera indipendente. Questa distorsione di mercato impedisce la realizzazione degli effetti positivi della liberalizzazione».

Tali problematiche hanno evidenziato l’esigenza di modificare la normativa predetta per pervenire ad una rinnovata disciplina realizzata con l’emanazione del regolamento (CE) n. 793/2004(17).

L’attuale normativa ha effettuato un generale riassetto della materia, proponendo regole di assegnazione e trasferimento delle bande orarie volte a garantire un maggiore e libero accesso al mercato da parte dei «nuovi concorrenti»(18). La nuova disciplina, infatti, ha elevato i margini di percentuale delle bande orarie entro le quali un candidato è considerato nuovo concorrente; in particolare, qualora un vettore aereo venga a detenere più del 5% delle bande orarie totali, disponibili in un determinato aeroporto, o più del 4% in un sistema aeroportuale, non è più qualificabile come new entrant in detto aeroporto. Precedentemente il limite era inferiore, rispettivamente del 2% e del 3% (art. 2 lett. b.ii, reg. CEE n. 95/93).

Regola fondamentale per l’assegnazione delle bande orarie è la cosiddetta grandfather’s rule(19), che consiste nel riconoscimento degli slots storici ai vettori già operanti sull’aeroporto (incumbent), purché questi ultimi siano in grado di dimostrare al coordinatore di aver utilizzato le bande orarie assegnate nella precedente stagione per almeno l’80% del tempo(20). Al fine di evitare un’eccessiva richiesta di slots da parte dei vettori, il nuovo regolamento comunitario ha previsto un’applicazione più rigorosa della regola dello use-it or lose-it(21), riducendo le ipotesi che integrano il venir meno dell’iscrizione delle bande orarie inutilizzate nel pool(22).

Di particolare importanza risultano, inoltre, le norme riguardanti la mobilità degli slots. La nuova disciplina comunitaria (reg. CE n. 793/2004), infatti, ha sostituito il precedente art. 8 con due distinti articoli, di cui il primo (art. 8), dedicato alla procedura di assegnazione degli slots (slot allocation) e il secondo (art. 8-bis), dedicato alla mobilità delle bande orarie (slot mobility). In merito a questo ultimo aspetto, estremamente dibattuto sotto l’egida del precedente regolamento, la normativa comunitaria ha previsto che le bande orarie possano essere spostate da una rotta ad un’altra o trasferite da un tipo di servizio ad un altro, da parte del vettore che ne è titolare. Il regolamento di modifica ha, inoltre, introdotto la possibilità di trasferimento senza limiti di slot da un vettore ad un altro, qualora si tratti di società madre e affiliata o tra società affiliate della stessa società controllante, oppure nei casi di acquisto della maggioranza del capitale sociale, ovvero in quelli di acquisizione totale o parziale di azienda, quando le bande orarie siano direttamente connesse con il vettore aereo acquisito. E’ stata, altresì, confermata la possibilità di scambio di slot, con la precisazione, tuttavia, che debba trattarsi di scambio “uno contro uno”. Le procedure di trasferimento possono essere effettuate solo con l’approvazione del coordinatore e devono essere attuate tramite una procedura assolutamente trasparente. In tale contesto il coordinatore ha il fondamentale compito di procedere ad una verifica di conformità rispetto alle prescrizioni del regolamento e, di rifiutare, in caso di esito negativo, la conferma dei trasferimenti e degli scambi. L’art. 8-bis stabilisce, inoltre, limiti alla mobilità delle bande orarie per i nuovi concorrenti, che non possono né trasferire, né spostare e nemmeno scambiare gli slots loro assegnati per tale loro qualità, prima che siano trascorse due corrispondenti stagioni di traffico.

L’importanza dell’elaborazione, a livello comunitario, di una normativa finalizzata a regolamentare i criteri di assegnazione e di trasferimento delle bande orarie tra vettori aerei è, inoltre, connessa a fondamentali esigenze di sicurezza del traffico aereo(23). Risulta, infatti, evidente come la mancata o irregolare utilizzazione degli slots, da parte delle compagnie aeree, costituisca un ulteriore pericolo per la sicurezza dei passeggeri e delle infrastrutture aeroportuali in genere.

Tale esigenza è stata recepita dal legislatore comunitario nel citato reg. (CE) n. 793/2004 che ha attribuito agli Stati membri il compito di elaborare una specifica disciplina volta a prevenire o scoraggiare l’utilizzo non corretto degli slots da parte delle compagnie aeree(24).

In Italia, a seguito dell’importante riforma della parte aeronautica del codice della navigazione, attuata con l’emanazione dei decreti legislativi 9 maggio 2005, n. 96(25) e 15 marzo 2006, n. 151(26), è stato prevista, nel titolo VII, “Della Polizia della navigazione”, capo II, “Della partenza e dell’arrivo degli aeromobili”, cod. nav., una specifica norma(27) che, in osservanza del dettato comunitario, regola la partenza e l’approdo di aeromobili negli aeroporti coordinati(28).

L’adeguamento dell’Italia alla normativa comunitaria sulle bande orarie ha, inoltre, recentemente compiuto un importante passo con l’emanazione del decreto legislativo 4 ottobre 2007 n. 172(29), che ha attuato la disciplina sanzionatoria prevista dal legislatore comunitario.

In particolare l’art. 14 comma 5, del reg. CEE n. 793/2004 espressamente prevede che: «gli Stati membri assicurano che esistano sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive o misure equivalenti per sanzionare il fatto di operare sistematicamente e deliberatamente servizi aerei a orari che si discostano notevolmente dalle bande orarie assegnate o di utilizzare le bande orarie in un modo che si discosta notevolmente da quanto indicato al momento dell’assegnazione, con pregiudizio delle attività dell’aeroporto o delle operazioni di traffico aereo».

Sulla base di tale regolamento, pertanto, gli Stati membri hanno l'obbligo di applicare sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive nei confronti di quei vettori aerei che sistematicamente e intenzionalmente violino le regole di assegnazione delle bande orarie o comunque utilizzino le stesse in modo significativamente diverso da quello indicato al momento della ripartizione.

Considerate le gravi ripercussioni provocate sul traffico aereo dalla mancata o irregolare utilizzazione degli slots da parte delle compagnie aeree, anche l’Italia, con il decreto legislativo in esame, ha introdotto un adeguato sistema sanzionatorio.

Procedendo all’esame analitico del dettato normativo, occorre anzitutto rilevare che, definito all’articolo 1 del decreto l’ambito di applicazione della disciplina sanzionatoria, il legislatore all’articolo 2, con il precipuo scopo di agevolare una migliore comprensione del testo, si sofferma su alcuni aspetti di carattere definitorio, riprendendo, peraltro, quelle nozioni già introdotte dal regolamento comunitario. Si definisce, in primo luogo, la figura del coordinatore(30), inteso come soggetto incaricato del coordinamento nell’assegnazione delle bande orarie negli aeroporti italiani designati come coordinati o ad orari facilitati. La definizione attuale di aeroporto coordinato, che sostituisce la precedente di aeroporto pienamente coordinato, identifica quegli aeroporti in cui per atterrare o decollare è assolutamente necessario l’ottenimento, da parte del vettore aereo, di una banda oraria assegnata dal coordinatore31. Solo in casi tassativamente individuati (voli di Stato, atterraggi di emergenza e voli umanitari) il vettore aereo sarà esonerato dal rispetto di tale vincolo.

Gli aeroporti ad orari facilitati, precedentemente indicati con il termine di aeroporti coordinati, sono, invece, caratterizzati da un minore rischio di congestione della struttura aeroportuale, limitato per lo più ad alcuni periodi del giorno, della settimana o dell’anno.

Il decreto riporta altresì le definizioni di slot (banda oraria) e di serie di slots(32). Lo slot è definito come il permesso, ad una data e in un orario specifici di utilizzare l’intera gamma di infrastrutture aeroportuali al fine di atterrare o decollare; la nozione di serie di bande orarie, comprende, invece, un gruppo di almeno cinque slots richiesti da un vettore per una stagione negli stessi orari, nello stesso giorno della settimana e a lui assegnati in conformità, oppure in orari approssimativamente coincidenti.

Ai sensi dell’art. 3 del decreto, l’ENAC (Ente Nazionale Aviazione Civile) è designato quale organismo responsabile dell’applicazione del regolamento e dell’irrogazione delle sanzioni amministrative previste(33). La fase di accertamento della violazione ha per presupposto la segnalazione di Assoclearance (Associazione italiana gestione clearance e slots), alla Direzione Trasporto Aereo dell’ENAC la quale, effettuate le opportune verifiche, tra cui l’eventuale sussistenza di cause di esclusione della responsabilità, ha il potere di irrogare le relative sanzioni(34).

Tali violazioni e il connesso quadro sanzionatorio sono tassativamente elencati nell’art. 4 del decreto in esame. In particolare si prevede:

a) l’atterraggio o il decollo in un aeroporto coordinato, senza l’ottenimento preventivo della banda oraria, comporta la sanzione amministrativa di 100.000 euro(35);

b) il non corretto utilizzo della banda oraria, assegnata dal coordinatore, nelle operazioni di atterraggio o decollo in un aeroporto coordinato, per più di quattro volte consecutive, comporta la sanzione amministrativa da 30.000 a 70.000 euro;

  1. lo spostamento, il trasferimento o lo scambio di bande orarie in difformità da quanto previsto dal regolamento comunitario comporta la sanzione amministrativa da 10.000 a 30.000 euro;

  2. la mancata o non corretta informativa fornita al coordinatore dal vettore, tale da incidere sulla regolare assegnazione delle bande orarie, comporta la sanzione amministrativa da 2.000 a 10.000 euro.

L’ammontare esatto della sanzione irrogata sarà determinato dalla Direzione Centrale Regolazione Economica dell’ENAC sulla base di criteri espressamente indicati dall’Ente in un’apposita circolare.

Ai sensi del successivo comma 2 del medesimo articolo 4, a decorrere dal 1° gennaio 2009, gli importi delle sanzioni sono aggiornati mediante applicazione dell’incremento pari all’indice nazionale dei prezzi al consumo per l’intera collettività rilevato dall’ISTAT nel biennio precedente. Con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, e con il Ministro dei trasporti, da adottarsi entro il 1° dicembre di ogni biennio, sono aggiornati i nuovi limiti delle sanzioni amministrative pecuniarie, che si applicano dal 1˚ gennaio dell’anno successivo. La disposizione in esame da un lato, prevede, quindi, un automatico aggiornamento delle sanzioni in relazioni a specifici indici ISTAT, dall’altro lato, attribuisce ad un apposito decreto ministeriale il compito di definire nuovi limiti delle sanzioni amministrative pecuniarie.

Alle sanzioni sopra citate si aggiungono quelle, a carattere accessorio, già previste dall’art. 14 del Regolamento comunitario e consistenti nella revoca delle bande orarie(36).

L’articolo 5 del decreto disciplina i casi di esclusione della responsabilità che determinano la non sanzionabilità della condotta del vettore aereo. Si tratta, in particolare, delle cosiddette circostanze imprevedibili ed inevitabili che, in quanto tali, sfuggono al controllo del vettore aereo. Tali ipotesi, specificatamente previste dall’art. 10 par. 4 lett. a e b del regolamento comunitario concernono:

Il medesimo articolo fa salvo quanto stabilito dall’art. 4 della citata legge 24 novembre 1981, n. 689, recante le cause di esclusione della responsabilità in materia di sanzioni amministrative(37).

Da ultimo l’articolo 6 prevede che, dall’attuazione del decreto in questione, non debbano derivare nuovi e maggiori oneri per la finanza pubblica. La clausola d’invarianza di spesa è motivata dal fatto che l’attività sanzionatoria svolta dall’ENAC figura già tra i compiti d’istituto dell’Ente(38).

Il regime sanzionatorio introdotto dal decreto in esame potrà considerarsi effettivo soltanto nel momento in cui l’ENAC provvederà a definire, mediante apposita circolare, le varie fasi del procedimento relativo alla irrogazione delle sanzioni previste. In particolare, sarà opportuno prevedere meccanismi di accertamento e di contestazione della sanzione rapidi, efficaci ed idonei a disincentivare condotte irregolari da parte dei vettori aerei e a garantire, in tal modo, una migliore gestione del traffico aereo.

È evidente, infatti, che una immediata constatazione del fatto, seguita da una repentina irrogazione della sanzione, potranno essere validi strumenti per assicurare effettività ed efficacia all’intero impianto sanzionatorio.

Nella stessa circolare, inoltre, si auspica che vengano previsti meccanismi e tempi di impugnazione della sanzione davanti al giudice competente, in considerazione del fatto che il decreto legislativo in esame non ha introdotto disposizioni specifiche in materia.

Procedendo ad un’analisi comparativa del sistema italiano sanzionatorio con i regimi vigenti presso altri Stati membri, emerge una sostanziale uniformità tra le varie discipline che, progressivamente, sia pure con tempi e modalità in parte differenti, si sono allineate alla normativa comunitaria.

In Spagna il regime sanzionatorio in materia di assegnazione di bande orarie è disciplinato dagli artt. 49-55 della Legge 21/2003 relativa alla Sicurezza Aerea(39).

Questa legge, che riproduce molti contenuti del Decreto reale 15/2001(40), definisce un estensivo e punitivo sistema di ammende applicabili a tutti gli aeroporti spagnoli.

Nello specifico le violazioni sanzionate sono riconducibili a tre principali tipologie:

In Portogallo l’art. 15 del Decreto Legge 208/2004(41), che ha modificato l’art. 4 del Decreto legge 52/2003, prevede alcuni casi tipici:

Le sanzioni per tali condotte sono state recentemente modificate dall’art. 9 del decreto legge n. 10/2004 e vanno da un minimo di 1.000 ad un massimo di 250.000 euro.

Il regime sanzionatorio francese, regolato dal decreto n. 863 del 14 maggio 2007(42), prevede l’applicazione di sanzioni finanziarie nei confronti di quei vettori aerei che intenzionalmente e ripetutamente effettuino operazioni di volo ad orari significativamente differenti dalle bande orarie assegnate. Le sanzioni sono inflitte dal Ministro dell’aviazione civile dopo segnalazione da parte della Commissione amministrativa competente (Commission administrative de l’aviation civile).

In particolare, sono previste due tipologie di infrazioni:

Per ciascuna operazione irregolare è prevista una sanzione di 7.500 euro; nel caso di recidiva l’importo sarà, invece, di 15.000 euro.

L’ammontare delle sanzioni varia in base al tipo di violazione commessa, al disagio provocato a tutti gli altri vettori aerei e ai vantaggi ottenuti dalla compagnia aerea che ha operato irregolarmente.

In Gran Bretagna il regime sanzionatorio per la violazione di bande orarie è disciplinato dall’Airports Slot Allocation Regulations 2006(43), entrato in vigore il 1° gennaio 2007 e dal codice attuativo, Misure of Slots Enforcement Code 2007(44) emanato dal coordinatore nazionale (Airport Coordination Limited).

Le fattispecie sanzionate sono riconducibili sostanzialmente a quattro tipologie:

Il coordinatore nazionale ha il compito di irrogare una sanzione pecuniaria che va da un minimo di 1.000 ad un massimo di 20.000 sterline per ciascuna operazione compiuta in violazione della normativa vigente.

L’entità della sanzione è determinata dal coordinatore sulla base di criteri espressamente indicati nel codice attuativo(45).

Il quadro appena delineato mostra un generale adeguamento da parte degli Stati membri alla normativa comunitaria caratterizzato, tuttavia, dalla presenza di talune disparità negli schemi adottati e nei meccanismi sanzionatori.

In tale contesto, pertanto, sarà indispensabile promuovere una migliore cooperazione tra i sistemi vigenti e sviluppare nuovi piani d’azione idonei ad assicurare uniformità ed armonizzazione della normativa che potrà garantire competitività ed efficienza ai trasporti aerei europei a difesa degli interessi commerciali degli operatori e contestualmente tutelare la sicurezza dei passeggeri e delle infrastrutture aeroportuali.

* Dottoranda di ricerca - Cattedra di Diritto della Navigazione dell’Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”.

1 Sulla liberalizzazione del traffico aereo comunitario cfr. G. Rinaldi Baccelli, La liberalizzazione del trasporto aereo in Europa, in Trasp. 41-42-43/1987, 150; ID., La terza fase della liberalizzazione del trasporto aereo nella CEE, in Trasp. 60/1993, 35; P. Girardi, La terza fase della liberalizzazione del trasporto aereo in Europa: contenuti e problemi applicativi, in Dir. trasp. 1993, 39 ss.; A. Antonini, L’attività di trasporto aereo dopo la liberalizzazione del cabotaggio, in Resp. civ. prev. 1998, 518 ss.; E. Turco Bulgherini, Servizi aerei di linea e servizi aerei non di linea, in Il nuovo diritto aeronautico, in ricordo di Gabriele Silingardi, Milano, 2002, 389 ss.; W. D’Alessio, Diritto dei trasporti, Milano 2003, 271 ss.

2 Regolamento del Consiglio del 23 luglio 1992 n. 2407/92, relativo al rilascio delle licenze ai vettori aerei, in G.U.C.E. L 240 del 24 agosto 1992, 1.

3 Regolamento del Consiglio del 23 luglio 1992 n. 2408/92, relativo all’accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie, in G.U.C.E. L 240 del 24 agosto 1992, 8.

4 Regolamento del Consiglio del 23 luglio 1992 n. 2409/92, relativo alle tariffe aeree per il trasporto di passeggeri e merci, in G.U.C.E. L 240 del 24 agosto 1992, 15.

5 Si trattava, in particolare, delle cosiddette Scheduling Coordination Conferences, organizzate dalla IATA (International Air Transport Association) a partire dal 1947 e nell’ambito delle quali venivano fissate le regole di ripartizione degli orari attraverso accordi spontanei tra le compagnie aeree di tutto il mondo. Risale alla seconda metà degli anni ’70 l’elaborazione, da parte della IATA, delle cosiddette Scheduling Procedures, linee guida rivolte alle autorità governative, gestori aeroportuali e vettori per affrontare la congestione del traffico.

6 In questo senso espressamente G. Silingardi-D. Maffeo, Gli slots. Il caso Italia fra esperienza statunitense e comunitaria, Torino, 1997, 2.

7 Nel 1987 il Consiglio (CEE) ha adottato un primo pacchetto di misure contenente norme in materia di applicazione delle regole di concorrenza alle compagnie aeree e ad alcune categorie di accordi e pratiche concordate nel settore dei servizi aerei. In particolare si tratta dei regolamenti del Consiglio nn. 3975 e 3976 del 14 dicembre 1987, in G.U.C.E. L 374 del 31 dicembre 1987, rispettivamente il primo relativo alle modalità d’applicazione delle regole di concorrenza applicabili alle imprese di trasporto aereo ed il secondo regolamento relativo all’applicazione dell’art. 85 par. 3 del Trattato a talune categorie di accordi e di pratiche concordate nel settore dei trasporti aerei. Sul punto cfr. R. Baccelli, La liberalizzazione del trasporto aereo in Europa, op. cit., 151 ss.; P. Manzini, I principi comunitari in materia di concorrenza nella nuova disciplina del trasporto aereo, in Dir. com. e scambi int. 1988, 81.

8 Sul punto cfr. A. Giardina, La concorrenza nel trasporto aereo e il problema della ripartizione delle bande orarie negli aeroporti, in Dir. comm. int. 1991, 513 ss.; P. Girardi-C. Coletta, La nuova disciplina dell’assegnazione delle bande orarie negli aeroporti comunitari, in Dir. trasp. 1993, 705 ss.; M. Grigoli, Il diritto della navigazione fra codificazione e decodificazione, Napoli, II/1994, 118; G. De Stefani, Diritto aereo, Roma, 1996, 169.

9 Regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio del 18 gennaio 1993 relativo a norme comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità, in G.U.C.E. L 14/1, del 22 gennaio 1993. Per un’analisi del regolamento cfr. G. Silingardi-D. Maffeo, Gli slots, op. cit., 9 ss.; A. Antonini, La slot allocation: problemi giuridici, in Il nuovo diritto aeronautico, in ricordo di Gabriele Silingardi, Milano, 2002, 361 ss.

10 Cfr. A. Masutti, Il diritto aeronautico. Lezioni, casi e materiali, Torino, 2004, 427 ss.

11 Cfr. A. Masutti, Il diritto aeronautico, op. cit., 431 ss.

12 Sul tema cfr. J. Naveau, Airports Slots and traffic rights, in European Transport Law 1993, 61 ss.; K. Van Miert, Slot Allocation as an Instrument for Optimising Airport and En-Route Capacity Utilization, in European Transport Law 1993, 13 ss.; P. Girardi-C. Coletta, La nuova ed attuale disciplina dell’assegnazione delle bande orarie negli aeroporti comunitari. Normativa e sviluppi dell’applicazione del regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio del 18 gennaio 1993, in Trasp. 64/1994, 43 ss.; P.G. Bellan, Slot allocation: problematiche giuridiche, in L’attività di trasporto aereo dopo la liberalizzazione del cabotaggio (atti del convegno di Modena, 4 aprile 1997, a cura di G. Silingardi, A. Antonini, B. Franchi), Milano, 1998; F. Bianca, Appunti sulla natura giuridica degli slots aeroportuali, in Spunti di studio su: aspetti della normativa comunitaria sui servizi aerei (a cura di G. Romanelli e L. Tullio), Cagliari, 1999, 139 ss.; C. Pozzi, Il ritiro dello slot e della serie di slot nel reg. (CEE) n. 95/93, in Dir. trasp. 1999, 475 ss.; C. Griselli, Slot allocation: normativa e prassi in Italia, in La nuova disciplina del trasporto aereo (a cura di Fanara), Messina, 2000, 545 ss.; D. Maffeo, La riforma dell’art. 8.4 del reg. (CEE) n. 95/93, in Dir. trasp. 2000, 711 ss.; S. Busti, Contratto di trasporto aereo, Milano, 2001, 101 ss.; M. Grigoli, Profili del diritto dei trasporti nell’attuale realtà normativa, Bologna, 2003, 306 ss.; D. Maffeo, La natura giuridica degli slot, in News Letter 2/2003, 1 ss., pubblicato dall’Università degli Studi di Bologna, Sede di Forlì; A. Lefebvre D’Ovidio-G. Pescatore-L.Tullio, Manuale di diritto della navigazione, X ed., Milano, 2004, 205 ss.

13 Dodicesimo considerando del reg. (CEE) n. 95/93. Per un’analisi del reg. (CEE) n. 95/93 e delle proposte di riforma, cfr., Rapporto Coopers & Librand, Applicazioni e possibili modifiche del regolamento (CEE) n. 95/93 relativo a norme comuni per l’assegnazione degli slot negli aeroporti della Comunità, Final report, 17 ottobre 1995. Il Rapporto nasce a seguito di uno studio proposto dalla Commissione Europea sugli esiti applicativi del reg. (CEE) n. 95/93. Sulla base del Rapporto Coopers & Librand, la Direzione Generale dei Trasporti della Commissione Europea, ha presentato l’11 aprile un Discussion Document sulle modifiche da proporre al reg. (CEE) n. 95/93.

14 Al riguardo cfr. Silingardi-D. Maffeo, Gli slots, op. cit., 10.

15 In tal senso espressamente P. Girardi-C. Coletta, op.cit., 86.

16 Il criterio di assegnazione degli slots adottato dal reg. (CEE) n. 95/93 si basava essenzialmente sulla cosiddetta grandfather’s rule, cioè la norma (successivamente recepita anche dal nuovo regolamento) secondo la quale: «il vettore aereo che abbia operato una banda con l’autorizzazione del Coordinatore, conserva il diritto di chiedere la stessa banda nel successivo periodo di validità degli orari corrispondenti» (art. 8 lett. a). Ai vettori nuovi arrivati venivano attribuiti solo gli slots resi disponibili a seguito della crescita della capacità di traffico degli aeroporti, nonché quelli restituiti o ritirati per mancato utilizzo.

17 Regolamento (CE) n. 793/2004 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 aprile 2004 che modifica il regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio relativo a norme comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità in G.U.U.E. L. 138/50 del 30.4.2004. Al riguardo cfr. S. Purelli, La riforma del regolamento Cee 95/93 per l’assegnazione delle bande orarie negli aeroporti della Comunità Europea, in Dir. tur. 4/2005, 379 ss.; A. Quaranta, Regolamento (CE) n. 793/2004 del Parlamento e del Consiglio del 21 aprile 2004 che modifica il Regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio relativo a norme comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità, in News Letter 2/2004, 7 ss., pubblicato dall’ Università degli Studi di Bologna, sede di Forlì.

18 In base al regolamento di modifica costituisce «nuovo concorrente» quel vettore aereo che chieda, come parte di una serie di bande orarie, una banda oraria in un giorno qualsiasi laddove, nel caso la sua domanda sia accolta, in totale venga a detenere meno di cinque bande orarie in detto aeroporto nel medesimo giorno (art. 2, lett. b.i); oppure un vettore aereo che chieda una serie di bande orarie per un servizio di linea passeggeri senza scalo tra due aeroporti comunitari, ove al massimo altri due vettori aerei effettuino il medesimo servizio di linea senza scalo tra detti aeroporti o sistemi aeroportuali nel giorno in questione, laddove il vettore aereo, nel caso che la sua domanda sia accolta, venga comunque a detenere meno di cinque bande orarie in detto aeroporto in quel giorno per il servizio senza scalo in questione (art. 2, lett. b.ii). Infine, acquisisce tale qualifica un vettore aereo che chieda una serie di bande orarie in un aeroporto per un servizio di linea passeggeri senza scalo tra detto aeroporto e un aeroporto regionale ove nessun altro vettore aereo operi un servizio diretto di linea passeggeri tra questi aeroporti o sistemi aeroportuali per tale giorno, qualora il vettore nel caso che la sua domanda sia accolta, venga comunque a detenere meno di cinque bande orarie in detto aeroporto nel medesimo giorno per il servizio senza scalo in questione (art. 2, lett. b.iii).

19 V. precedente nota n. 16.

20 Al riguardo cfr. P. Di Palma, Il diritto degli aeroporti nel processo di liberalizzazione e privatizzazione del trasporto aereo, Roma, 2006, 18.

21 Si tratta della regola, già adottata dal precedente regolamento comunitario, secondo la quale le bande orarie non utilizzate devono essere restituite.

22 Tali ipotesi sono espressamente indicate nell’art. 10 par. 4, lett.a-b-c-d del nuovo regolamento comunitario.

23 Sulla sicurezza della navigazione aerea cfr. E. Turco Bulgherini, Sicurezza della navigazione, in Enc. Dir. XLII, Milano, 1990, 461 ss.; M. Grigoli, Il problema della sicurezza nella sfera nautica, I-II, Milano, 1989-1990; ID.; Liberalizzazione e sicurezza nel trasporto aereo comunitario, in Trasp. 59/1993, 3 ss.; G. Mastrandrea, L’obbligo di protezione nel trasporto aereo di persone, Padova, 1994; G. Camarda, La sicurezza del volo in ambito aeroportuale: competenze e responsabilità, in Dir. trasp. 2003, 10 ss.; C. Pozzi, L’Agenzia europea per la sicurezza aerea, in Il nuovo diritto aeronautico, in ricordo di Gabriele Silingardi, Milano, 2002, 91 ss.; F. Salerno, L’affidamento in concessione dei servizi di sicurezza aeroportuali nel generale processo di privatizzazione degli aeroporti nazionali, in Dir. trasp. 2003, 515 ss.; M. Comenale Pinto, Sicurezza della navigazione aerea e gestione dell’infrastruttura aeronautica e dei servizi di assistenza a terra, in Trasporti e globalizzazione: materiali per una ricerca, Cagliari, 2004, 147 ss. Sulla distinzione tra aviation safety e aviation security, cfr., M. Comenale Pinto, I profili di security e le interrelazioni con le normative di safety, in La sicurezza negli aeroporti. Problematiche giuridiche ed interdisciplinari. Atti del convegno, Milano 22 aprile 2004, (a cura di G. Camarda, M. Cottone, M. Migliarotti), Milano, 2005, 53 ss.; A. Lega, Considerazioni su aspetti di security in ambiente aeroportuale, ivi, 87 ss.; G. De Carli, Safety e security nel progetto aeroportuale, ivi, 91 ss.; F. Pellegrino, Sicurezza e prevenzione degli incidenti aeronautici - nella normativa internazionale comunitaria e interna, Milano 2007, 71 ss.

24 Nel rapporto presentato dalla Coopers & Librand, il 17 ottobre 1995 (v. precedente nota n. 13), si evidenzia che gli abusi più comuni nell’utilizzo degli slots riguardano: il mancato utilizzo di uno slot; l’operazione di volo senza che vi sia stata l’assegnazione di slots; il ripetuto mancato rispetto dell’orario assegnato a seguito di una programmazione errata. Al riguardo il rapporto suggerisce di modificare il reg. (CEE) n. 95/93 sulla base delle indicazioni fornite dalla IATA ai coordinatori circa il ritiro degli slots. I tre aspetti che definiscono l’abuso e giustificano il ritiro degli slots consistono specificatamente nella intenzionalità, ripetitività e significatività dell’abuso da parte del vettore aereo.

25 Decreto legislativo 9 maggio 2005, n. 96, recante la revisione della parte aeronautica del codice della navigazione, in G.U. n. 106 dell’8 giugno 2005.

26 Decreto legislativo 15 marzo 2006, n. 151, disposizioni correttive ed integrative al d.lgs. 9 maggio 2005, n. 96, recante la revisione della parte aeronautica del codice della navigazione, in G.U. n. 88 del 14 aprile 2006, in vigore dal 29 aprile 2006.

27 Si tratta, in particolare dell’art. 807 cod. nav., “Utilizzazione degli aeroporti coordinati”, ai sensi del quale: «la partenza e l’approdo di aeromobili negli aeroporti coordinati, come definiti dalla normativa comunitaria, sono subordinati all’assegnazione della corrispondente banda oraria ad opera del soggetto allo scopo designato. L’assegnazione delle bande orarie, negli aeroporti coordinati, avviene in conformità delle norme comunitarie e dei relativi provvedimenti attuativi. Si applica, altresì, la disciplina sanzionatoria attuativa delle norme comunitarie direttamente applicabili».

28 Per un’approfondita analisi della riforma della parte aeronautica del codice della navigazione, cfr. E. Turco Bulgherini, La riforma del codice della navigazione - parte aerea, in Le nuove civili commentate, Padova, 6/2006, 1341 ss.

29 Decreto Legislativo del 4 ottobre 2007 n. 172, recante Disciplina sanzionatoria in materia di assegnazione di bande orarie negli aeroporti italiani relativamente alle norme comuni stabilite dal regolamento (CE) n. 793/2004 che modifica il regolamento (CEE) n. 95/93 in materia di assegnazione di bande orarie negli aeroporti comunitari, in G.U. n. 244 del 19 ottobre 2007. Il Decreto Legislativo n. 172/2007 è stato emanato in attuazione della delega contenuta nella Legge 6 febbraio 2007 n. 13, recante Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità Europee (Legge comunitaria 2006), in G.U. n. 40 S.O. del 17 febbraio 2007.

30 Con il menzionato reg. (CE) n. 793/2004 alla figura del coordinatore è stata accostata quella del facilitatore degli orari. Tali figure, persone fisiche o giuridiche che siano, vengono designate dallo Stato membro previo parere dei soggetti indicati all’art. 4 par. 1 del regolamento comunitario. Lo Stato membro deve garantire l’indipendenza del coordinatore che è l’unico responsabile dell’assegnazione degli slots. Il coordinatore controlla il regolare utilizzo da parte degli assegnatari delle bande orarie e partecipa alle conferenze internazionali per il coordinamento degli orari a livello mondiale (I.A.T.A. Scheduling Coordination Conferences); verifica, altresì, la conformità delle operazioni messe in atto dai vettori con gli slots assegnati ed individua eventuali incongruenze negli orari. Ogni Stato membro è preposto al ruolo di garante affinché il coordinatore assolva ai suoi compiti in modo imparziale, non discriminatorio, trasparente ed indipendente. Il facilitatore degli orari, invece, ha il compito di consigliare i vettori aerei, di raccomandare orari alternativi in caso di congestione del traffico aereo e di controllare che le operazioni svolte dagli stessi negli aeroporti ad orari facilitati avvengano in conformità degli orari raccomandati.

31 In Italia, le funzioni del coordinatore sono state assegnate (con Decreto Ministro dei Trasporti e della Navigazione, 4 agosto 1997 n. 44/t) ad Assoclearance (Associazione italiana gestione clearance e slots), costituita in Roma il 25 luglio 1997, che è un soggetto di diritto privato, avente la natura giuridica dell’associazione priva di fini di lucro, cui partecipano, quali associati, i gestori aeroportuali e le compagnie di navigazione aerea. Assoclearance, in particolare, provvede all’assegnazione degli slots negli aeroporti, al ritiro degli stessi, alla istituzione e gestione del pool di slots a disposizione dei vettori, in applicazione di quanto stabilito dal regolamento comunitario, dal citato decreto ministeriale, dal suo Statuto del 25 luglio 1997 e dal Codice di condotta. Le funzioni di coordinatore competono, in particolare, al presidente di Assoclearance. In Gran Bretagna il ruolo di coordinatore è svolto da una società senza scopo di lucro, la ACL (Airport Coordination Limited), società controllata dalle principali compagnie aeree nazionali. La partecipazione a tale società è aperta a ogni vettore interessato, il consiglio di amministrazione è costituito da un rappresentante per vettore, le decisioni vengono prese a maggioranza semplice e ogni vettore ha diritto ad un solo voto. In Spagna la funzione di coordinamento aeroportuale è stata assegnata, congiuntamente alla funzione di controllo sul traffico aereo, ad una società a partecipazione statale, la AENA (Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea). In Francia l’allocazione degli slots è affidata ad un ente giuridico autonomo, denominato COHOR (Association pour la coordination des horaires) che prevede un’ampia partecipazione dei vettori sul modello inglese. In Portogallo le funzioni di coordinatore competono invece ad una società a partecipazione statale, denominata ANA (Aeroportos de Purtugal SA).

32 Sotto l’egida della precedente normativa, il termine banda oraria (art. 2, reg. CEE n. 95/93) designava solamente il tempo programmato per un movimento aereo da compiersi in una data determinata. Nel nuovo testo del regolamento comunitario (art. 2 lett. a, reg. CE n. 793/2004), invece, il concetto di banda oraria è più ampio in quanto consiste nel permesso, accordato al vettore, di utilizzare l’intera gamma di infrastrutture aeroportuali atterrando o decollando a date ed orari specifici per la durata del periodo per il quale il permesso è stato concesso. La nozione serie di bande orarie, è stata per la prima volta espressamente definita nel reg. (CE) n. 793/2004 all’ art. 2 lett. c.

33 In particolare, a norma dell’art. 2 lett. a del decreto legislativo 25 luglio 1997, n. 250, istitutivo dell’ENAC (Ente Nazionale dell’Aviazione Civile), sono previste tra le funzioni attribuite all’Ente, quelle di regolamentazione tecnica e di attività ispettiva e sanzionatoria.

34 Ai sensi dell’art. 16 della Legge 24 novembre 1981 n. 689 (Modifiche al sistema penale, in G.U. n. 329 del 30.11.1981) a seguito di una violazione è ammesso il pagamento di una somma in misura ridotta pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista, ovvero, se più favorevole, pari al doppio del minimo della sanzione, oltre che alle spese del procedimento.

35 Per la violazione di cui alla lettera a dell’art. 4 del decreto in esame non è stata prevista, a differenza di quelle successive, di cui alle lettere b, c, d, la gradualità della corrispondente sanzione, in ragione della sua stessa natura e della sua particolare gravità.

36 L’art. 14 comma 4 del reg. (CE) n. 793/2004 stabilisce che: «vettori aerei che sistematicamente e deliberatamente operano servizi aerei a orari che si discostano in modo significativo dalla banda oraria assegnata come parte di una serie di bande orarie o utilizzano le bande orarie in un modo che si discosta in modo significativo da quanto indicato al momento dell’assegnazione, con pregiudizio dell’attività dell’aeroporto o delle operazioni di traffico aereo perdono la loro legittimazione di cui all’art. 8, par. 2. Dopo un unico ammonimento, il coordinatore può decidere di revocare al vettore aereo questa serie di bande orarie per il resto della stagione di traffico e conferirle al pool dopo aver sentito il vettore aereo in questione».

37 In particolare l’art. 4 di detta legge prevede: «non risponde delle violazioni amministrative chi ha commesso il fatto nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima ovvero in stato di necessità o di legittima difesa […]».

38 Nel caso di specie, infatti, l’ENAC espleta le funzioni che istituzionalmente rientrano nell’ambito delle sue competenze, che comprendono, fra le altre, le funzioni di regolamentazione tecnica, operativa, di certificazione, ispezione, autorizzazione, coordinamento e controllo attinenti al settore dell’aviazione civile, agli aeroporti, ai rapporti con organismi del settore, nazionali ed internazionali. Tali attività sono svolte dall’ENAC in qualità di unica Autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell’aviazione civile, a norma dell’art. 687 cod. nav., come modificato dai citati decreti legislativi n. 96/2005 e n. 151/2006 che hanno riformato la parte aeronautica del codice della navigazione. Rientrando la materia degli slots e del monitoraggio della corretta applicazione della normativa del settore nell’ambito delle funzioni previste dall’art. 2 lett. 1 dello Statuto, approvato con decreto del Ministro dei trasporti del 3 giugno 1999, non possono derivare per lo svolgimento dei compiti prescritti dal decreto legislativo in esame, oneri aggiuntivi per la finanza pubblica.

39 Ley 21/2003, de 7 julio, de Seguridad Aérea, in BOE n. 162, 8 julio 2003.

40 Real Decreto – Ley 15/2001 de 2 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de transporte aéreo, in Boletin oficial del Estado nùmero 264, del sabado 3 de noviembre de 2001.

41 DL. n. 208/2004, de 19 de agosto 2004, in Diario Da Republica n. 145, serie I, parte A del 19 agosto 2004.

42 Décret n. 2007-863 du mai 2007 portant modification de diverses dispositions du code de l’aviation civile (deuxième partie: Décrets en Conseil d’Etat), notamment en matière de sanctions administratives infligées pour des manquements à certaines obligations prévues dans ses livres I et III.

43 Statutory Instruments, 2006 N. 2665, The Airports Slot Allocation Regulations 2006.

44 Misuse of Slots Enforcement Code 2007, 11 October 2006. Airport Coordination Limited.

45 Il par. 6 dell’Enforcement Code emanato dall’ACL (Airport Coordination Limited) identifica una serie di criteri a cui deve attenersi il coordinatore nel determinare l’entità della sanzione. Tali criteri fanno riferimento: 1) all’evidenza dell’abuso, 2) al rispetto dei parametri di coordinamento, 3) al pregiudizio arrecato alla struttura aeroportuale o alle operazioni di traffico aereo, 4) alle attuali o precedenti slot performance, 5) ad eventuali sanzioni già irrogate al vettore per precedenti violazioni, 6) alla condotta del vettore successiva alla violazione, 7) ai possibili benefici per il vettore derivanti dalla violazione, 7) alla dimensione dell’aereo e al numero di passeggeri trasportati, 8) a violazioni in altri aeroporti coordinati, 9) all’aeroporto coordinato nel quale è stata commessa la violazione.

Data di pubblicazione: 22 gennaio 2008.