1. Il bene tutelato della salute.

La salute, quale bene essenziale dell’individuo costituzionalmente garantito[1], rientra nell’ambito dei diritti incomprimibili da parte della pubblica Amministrazione, poiché priva del potere di affievolimento della relativa posizione soggettiva, ancorché agisca per motivi di interesse pubblico[2].

La tutela della salute è entrata nella disciplina del processo amministrativo: com’è noto l’art. 21 l. Tar (come modificato dalla legge n. 205 del 2000) prevede che non si possa subordinare il diniego o la concessione di una misura cautelare “quando la richiesta cautelare attenga ad interessi essenziali della persona quali il diritto alla salute, all’integrità dell’ambiente ovvero ad altri beni di primario rilievo costituzionale”.

Al Comune, “che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo” (art. 3, co. 2°, del d. lgs. 267/00), è riconosciuto l’accesso alla tutela giurisdizionale della salute allorché venga dedotta la lesione di interessi riconducibili nella sfera della fruizione della comunità locale, che nell’ente comunale trova la prima ed immediata occasione di aggregazione ed omogeneizzazione (Cons. St. 18.3.03 n. 1407). Si legittima così l’ente comunale, in qualità di ente esponenziale della comunità territoriale, a far valere, dinanzi al giudice ordinario, il diritto alla salute ed all’incolumità fisica dei cittadini, ex art. 32 Cost.[3].

Il diritto positivo si è progressivamente adeguato agli orientamenti espressi dalla dottrina e dalla giurisprudenza per assicurare un’efficace protezione della salute[4].

Al fine di inquadrare gli esatti confini giuridici all’interno dei quali trova attuazione la tutela della salute si rileva utile esporre alcune brevi osservazioni sul diritto alla salute, quale diritto soggettivo all’ambiente salubre.

2. Il diritto alla salute come diritto soggettivo all’ambiente salubre.

La Costituzione prevede l’individuazione non del diritto alla salute tout court, ma della tutela della salute e dell’azione pubblica diretta alla protezione della salute[5].

Al testo costituzionale fanno eco, avvalorandone la fondatezza precettiva, pure diversi testi internazionali[6]. Talora, specie quelli più risalenti, si limitano a riconoscere il diritto alla salute quale mero diritto sociale e non già quale diritto della personalità e, quindi, assoluto. L’Organizzazione mondiale della sanità, ad esempio, definisce la salute come “uno stato di completo benessere fisico, mentale e sociale e non solamente l’assenza di malattia o di inabilità”. Così l’art. 12 del Patto ONU sui diritti economici, sociali e culturali del 1966 afferma che “gli Stati parti del presente Patto riconoscono il diritto di ogni individuo a godere delle migliori condizioni di salute fisica e mentale che sia in grado di conseguire”, quindi viene riconosciuto il diritto al mantenimento e alla salvaguardia di una condizione di armonico equilibrio funzionale, fisico e psichico dell’organismo integrato nel suo ambiente naturale e sociale[7].

Altri testi internazionali sono, invece, spesso più avanzati a livello “regionale”. In tal senso, basti pensare alla Carta Sociale Europea adottata a Torino nel 1961 e ratificata con l. n. 929 del 1965[8]. Tale Carta è stata riveduta con un nuovo accordo, firmato a Strasburgo il 3 maggio 1996, ratificato con legge 18 febbraio 1999 n. 30[9] ed entrato in vigore dal 1º settembre 1999. Il diritto alla salute, all’art. 11, viene assicurato non solo da un punto di vista nominalistico, bensì focalizzando lo stesso esercizio del diritto alla protezione della salute, ed il successivo art. 13, n. 1, espressamente impone agli Stati membri (tra i quali l’Italia) di to ensure that any person who is without adequate resources and who is unable to secure such resources either by his own efforts or from other sources, in particular by benefits under a social security scheme, be garanted adequate assistance, and, in case of sickness, the care necessitated by his condition. Il successivo punto 3 del medesimo articolo, poi, impone che tutti gli Stati membri prevedano che ogni persona possa ottenere, da parte dei servizi competenti (sia di carattere privato che pubblico), tutta l’assistenza e l’aiuto personale necessario per prevenire, far cessare o diminuire lo stato di bisogno personale e familiare.

A livello internazionale si afferma che l’intérêt et le bien de l’être humain doivent prévaloir sur le seul intérêt de la société ou de la science[10].

Si tratta di importanti affermazioni di principio che, con la ratifica degli accordi internazionali in questione, comportano un impegno degli Stati firmatari e, nel caso specifico dell’Italia, una volta ratificati, ben potranno assurgere, dal punto di vista giuridico, a criterio cardine interpretativo delle norme dell’ordinamento.

3. Aspetti e configurazione del diritto alla salute.

Secondo la consolidata interpretazione della dottrina e della giurisprudenza, il diritto alla salute si configura come un diritto primario dell’uomo, garantito a livello costituzionale ex art. 32 Cost., il quale, stabilendo che la Repubblica provvede a tutelare la salute come fondamentale diritto dell’individuo ed interesse della collettività dei cittadini, ne assicura la protezione in via assoluta ed incondizionata, come intrinseco modo d’essere della persona umana.

In via generale, con il combinato disposto degli artt. 32 e 2 Cost., si attribuisce al diritto alla salute anche un contenuto di socialità e di sicurezza in modo che si possa configurare non solo come mero diritto alla vita e all’incolumità fisica, ma come diritto all’ambiente salubre, tutelabile nei confronti di qualunque soggetto, pubblico e privato, che rischi di sacrificarlo o anche solo di comprimerlo[11]. Secondo tale impostazione una qualsiasi attività eccedente la normale tollerabilità che pregiudichi, ad esempio, la salubrità dell’ambiente in cui un soggetto vive o lavora, danneggiando così il suo benessere biologico e psichico, risulta senz’altro lesiva del suo diritto alla salute, legittimando l’interessato a chiedere la sospensione dell’attività stessa, dato che la Costituzione riconosce e tutela la salute in via primaria ed assoluta, non condizionata ad eventuali interessi di altro ordine e grado. Infatti, “quando si parla genericamente di diritto all’ambiente, si fa riferimento al diritto all’integrità dell’ambiente, e tale posizione è stata precisamente qualificata in termini di interesse diffuso ma anche in termini di diritto soggettivo individuale” e, nello specifico, “quando si parla di ambiente salubre, si fa riferimento al danno alla salute arrecato dai fenomeni di inquinamento, cioè da fenomeni che incidono sulla salute fisica e psichica, quale effetto della violazione dell’integrità dell’ambiente”[12].

A partire dagli anni Settanta anche la giurisprudenza si è mossa nella medesima direzione. La Corte di Cassazione[13] e la stessa Corte Costituzionale[14], partendo dal presupposto che l’ambiente costituisce un “bene immateriale unitario”, hanno affermato l’esistenza di un diritto soggettivo all’ambiente salubre, fondato su un’interpretazione estensiva degli artt. 2, 3 e 32 Cost..

L’evoluzione giurisprudenziale ha confermato questo orientamento, procedendo ad un’estensione progressiva del diritto alla salute a tutte le condizioni nelle quali si svolge la vita di ciascun individuo.

Recenti pronunce della giurisprudenza amministrativa hanno affermato che “il cittadino è titolare di un diritto soggettivo all’ambiente salubre, quale riflesso del suo diritto alla salute costituzionalmente tutelato ex artt. 2 e 32 Cost.”[15]. Il T.A.R. Lombardia ha ulteriormente precisato che “l’interesse pubblico alla tutela dell’ambiente e della salute dei cittadini non è cedevole e non si degrada di fronte alle aspettative dei privati per il mero decorso del tempo”[16]. Si sottolinea, altresì, che l’obbligo per la pubblica Amministrazione di adottare le misure necessarie ad evitare un aumento anche temporaneo dell’inquinamento è stato del resto confermato dalla giurisprudenza[17].

Il diritto alla salute, quale diritto soggettivo all’ambiente salubre, trova una sua specifica configurazione “con ciò sottolineandosi la diretta (e dinamica) corrispondenza del diritto fondamentale a quel sistema di misure di pianificazione, di promozione e di sostegno nei campi della politica economico-sociale, della politica della cultura e dell’istruzione, di quella della sanità e della famiglia, che caratterizza il moderno stato sociale”[18]. In tale dimensione dinamica e sociale risulta necessario sostenere il diritto all’ambiente salubre promuovendo non solo un’azione meramente repressiva, ma promuovendo nuovi strumenti preventivi di tutela, cui ricorrere anche a fronte della sola messa in pericolo del bene ambiente. Allo stesso modo, bisogna individuare tecniche e strumenti di tutela più efficaci soprattutto a livello locale considerando l’ampio spettro di azione che l’ordinamento giuridico riconosce alle istituzioni locali.

*Dottoranda di ricerca in Diritto dell’economia, dei trasporti e dell’ambiente, cultrice di diritto pubblico e diritto amministrativo, Facoltà di Economia, Università degli Studi di Palermo.

[1] La costituzione si occupa della tutela della salute in maniera espressa statuendo all’art. 32 cost. che “la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti” e che “nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge”. E, inoltre, “la legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana”.

L’on. Meringhi, in sede di Assemblea Costituente, considera il diritto alla salute come “il primo requisito essenziale per la libertà dell’individuo” e, quindi, un attributo stesso delle persone. Per un esame dell’art. 32, cfr. L. Montuschi, Art. 32, comma 1, in Commentario della Costituzione, Artt. 29-34, Rapporti etico-sociali, a cura di G. branca, Bologna-Roma, 1976, 147 ss.

[2] Così, ad esempio, la domanda di risarcimento del danno proposta nei confronti della pubblica Amministrazione e, eventualmente, la pretesa cautelare ad essa connessa, sono devolute alla cognizione del giudice ordinario, riguardando la materia di diritti soggettivi costituzionalmente garantiti, che non tollerano interferenze esterne. Cfr. TRIBUNALE DI SALERNO, Sez. I, 28 aprile 2007, Ordinanza n. 1189.

[3] Cfr. la Cass. S.U. 17.11.92 a 12.3.07 ha riconosciuto la legittimazione del Comune proprio con riferimento all’istallazione, da parte di un altro ente pubblico, di una discarica di rifiuti; v. Cass. S.U. 17.1.91 n. 400; v. Cass. S.U. 12.2.88 n. 1491.

[4] In particolare, dopo il riconoscimento contenuto nella legge 833 del 1978, istitutiva del Servizio sanitario nazionale, la normativa di settore si è diretta verso un riconoscimento del diritto soggettivo all’ambiente, almeno sotto il profilo di un dovere di protezione da parte dello Stato. Così la legge 349/1986 e, poi, il d. lgs. 351/1999, riconoscono ai Comuni il dovere di “tener conto di un approccio integrato per la protezione dell’aria, dell’acqua e del suolo”, al fine di “mantenere la qualità dell’aria ambiente, laddove è buona, e migliorarla negli altri casi”.

[5] Secondo la dottrina maggioritaria, il diritto alla salute va inquadrato nella categoria dei diritti inviolabili di cui all’art. 2 Cost. e va considerato quale diritto soggettivo perfetto, direttamente tutelabile di fronte al giudice ordinario: esso costituisce, pertanto, un autonomo e primario diritto fondamentale della persona umana, qualificabile “...non solo come interesse della collettività, ma anche e soprattutto come diritto fondamentale dell’individuo, ... diritto primario ed assoluto”: Corte Cost., 26 luglio 1979, n. 88, in Giust. cost., 1979, I, 656. In dottrina, tra gli altri, A. Baldassarre, voce Diritti sociali, in Enc. Giur. Treccani, Roma, 1989, 26 ; P. Grossi, Introduzione ad uno studio sui diritti inviolabili nella Costituzione italiana, Padova, 1972, 176; M. Luciani, Salute I), Diritto alla salute (dir. cost.), in Enc. giur., XXVII, Roma, 1991, ad vocem; Id., Il diritto costituzionale alla salute, in Dir. e soc, 1980, 769 ss.; M. Cocconi, Il diritto alla tutela della salute, Cedam, Padova, 1998; Lega, Il diritto alla salute in un sistema di sicurezza sociale, in Istituto di Medicina sociale, Roma, 1952; F. Pergolesi, Tutela costituzionale della salute, in Corso di aggiornamento in diritto sanitario, Empoli, 1961. Inoltre, F. Tommaseo, Orientamenti giurisprudenziali in materia di diritto alla salute, in Studium iuris, 2000, 404 ss.; ma anche, in generale, Principato, L’immediata precettività dei diritti sociali ed il «contenuto minimo del diritto fondamentale alla salute», in Giurisprudenza costituzionale, Milano, 1998, 3853 ss., il quale compie anche un’analisi dell’evoluzione giurisprudenziale del diritto alla salute; Cherubini, Diritto alla salute, in Noviss. dig. it., Appendice, VI, Torino 1986, 913 ss.; B. Caravita, La disciplina costituzionale della salute, ivi, 1984, 21 ss.; Santilli-Giusti, Salute II), Diritto alla salute (dir. civ.), ivi, Roma 1991, ad vocem; Smuraglia, Salute III), Diritto alla salute (dir. lav.), ivi, Roma 1991, ad vocem; C. Mortati, La tutela della salute nella Costituzione italiana, in Raccolta di scritti, III, Milano 1973, 433 ss.; Id., La tutela della salute nella Costituzione italiana, in Riv. infortuni e mal. prof., 1961, 53 ss., il quale collega l’art. 32 ai “principi fondamentali”.

[6] Sul diritto alla salute nei testi internazionali, cfr. Scalabrino Spadea, Le droit à la santé. Inventaire de normes et principes de droit international, in Le médecin face aux droits de l’homme, Padova 1990, 93 ss..

[7] Per il testo del Patto ONU sui diritti economici, sociali e culturali cfr. E. Vitta-V. Grementieri (a cura di), Codice degli atti internazionali sui diritti dell’uomo, Milano, 1981, 47 ss., con commento introduttivo di Gaja.

[8] Per il testo della Carta sociale europea cfr. E. Vitta-V. Grementieri (a cura di), Codice, cit., 799 ss., con commento introduttivo di Sbolci.

[9] Pubblicata nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana il 3 febbraio 1999 n. 44, suppl. ord..

[10] Citazione tratta dall’art. 2 della Convenzione di Oviedo aperta alla firma il 4 aprile 1997, nota come Convenzione europea sui diritti dell’uomo e la biomedicina, il cui testo è reperibile in Riv. dir. inter., 1998, 549 ss., con commento di Sapienza, La Convenzione europea sui diritti dell’uomo e la biomedicina, ivi, 457 ss.. Nel testo convenzionale, tuttavia, quest’affermazione viene in parte ridimensionata poiché il successivo art. 3 precisa che les Parties prennent, compte tenu des besoins de santé et des ressources disponibles, les mesures appropriées en vue d’assurer, dans leur sphère de jurisdiction, un accès équitable à des soins de santé de qualité appropriée.

[11] F. Giampietro, Diritto alla salubrità dell’ambiente, Giuffrè, Milano, 1980, 105.

[12] G. Alpa, Il diritto soggettivo all’ambiente salubre: nuovo diritto o espediente tecnico?, in Resp. Civ. e prev., 1998, I, 4.

[13] Si pensi alla sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n° 5172 del 1979 che – attraverso un’interpretazione estensiva degli artt. 2 e 32 Cost. – identifica il diritto alla salute anche come diritto all’ambiente salubre, la cui protezione è assimilata a quella propria dei diritti fondamentali ed inviolabili della persona umana: “il diritto alla salute dell’individuo assume…un contenuto di socialità e di sicurezza”.

[14] La Corte Costituzionale consacra definitivamente il diritto all’ambiente nel novero dei diritti soggettivi (cfr. sentenze nn. 210/1987 e 641/1987).

[15] Cons. St., sez. VI, 27 marzo 2003, n° 1601; Cons. St., sez. IV, 7 settembre 2004, n°5795.

[16] T.A.R. Lombardia, Brescia, 24 agosto 2004, n°929.

[17] Cass. S.U., 31 gennaio 2002, n°3798; Cons. St., sez. IV, 7 maggio 2002, n° 2441.

[18] L. Mezzetti, Manuale di diritto ambientale, Cedam, Padova, 2001, 130.

Data di pubblicazione: 19 settembre 2007.